Bài 4: Gian truân tìm vốn
Trong những năm qua, các phương thức vận tải như: đường bộ, đường biển, hàng không được Nhà nước ưu tiên đầu tư phát triển thì trái lại ngành đường sắt chỉ được cấp kinh phí “nhỏ giọt”. Ngoài ra, việc huy động đầu tư theo hình thức xã hội hóa vào ngành này cũng rất khó khăn và đây đang là nút thắt được ngành giao thông tập trung tháo gỡ.
Đầu tư nhỏ giọt, cầm chừng
Theo Bộ Giao thông Vận tải, nhu cầu nguồn vốn đầu tư cho phát triển đường sắt rất lớn, tuy nhiên hiện tại chỉ hơn 2% ngân sách Nhà nước được đầu tư cho đường sắt. Số liệu cho thấy, giai đoạn 2001-2010, tổng số vốn đầu tư cho ngành giao thông là 140.870 tỷ đồng thì vốn đầu tư cho đường sắt chỉ 4.802 tỷ đồng (chiếm 2,9%), trong khi vốn cho đường bộ tới 140.870 tỷ đồng (chiếm 88%). Giai đoạn 2010-2015, vốn đầu tư cho giao thông được ghi nhận kỷ lục là 330.000 tỷ đồng thì đường sắt cũng chỉ được phân bổ 9.203 tỷ đồng (chiếm 3%), đầu tư cho đường bộ là 299.000 tỷ đồng (chiếm 90%).
Hàng năm, nguồn vốn sự nghiệp kinh tế được cấp để duy tu, bảo trì hệ thống đường sắt cũng rất hạn chế, chỉ đạt hơn 30% nhu cầu thực tế. Chính vì vậy, hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt ngày càng xuống cấp và bị thu hẹp. Cộng với công nghệ khai thác lạc hậu, dịch vụ yếu đã làm sức cạnh tranh của vận tải đường sắt ngày càng thấp.
Theo Tổng công ty Đường sắt Việt Nam (VNR), vốn ngân sách nhà nước cấp cho VNR để bảo trì hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt bình quân hàng năm khoảng 2.000 tỷ đồng, trong khi nếu tính đúng, tính đủ theo định mức kinh tế kỹ thuật, hàng năm cần đến 7.000 tỷ đồng. Đó là chưa kể nhiều công trình sửa chữa lớn, khẩn cấp hay sửa chữa, gia cố đảm bảo an toàn cũng trích ra từ khoản vốn này.
Theo ý kiến của các chuyên gia giao thông, việc đầu tư hạ tầng đường sắt ở thời điểm hiện tại là rất cấp thiết. Để có thể “tạo lực” cho đường sắt phát triển thì đầu tư cho đường sắt cần phải tăng lên. Muốn vậy, nguồn lực của Nhà nước cũng phải tăng lên để có thể trích đầu tư nhiều hơn cho hạ tầng đường sắt.
Vừa qua, Quốc hội đã thông qua khoản kinh phí 7.000 tỷ đồng cho 4 dự án cấp thiết để nâng cấp, sửa chữa hạ tầng đường sắt Bắc - Nam. Tuy nhiên, Bộ Giao thông Vận tải cho rằng nhu cầu đầu tư tổng thể của đường sắt lớn hơn rất nhiều.
Ông Đặng Sỹ Mạnh, Phó Tổng Giám đốc phụ trách điều hành VNR cho hay, trong điều kiện khó khăn về vốn đầu tư, mục tiêu trước mắt của Tổng công ty là khai thác tối đa năng lực hiện có của hạ tầng đường sắt, đặc biệt phải đảm bảo an toàn hành khách, hàng hóa cũng như người dân tham gia giao thông.
TS. Nguyễn Hữu Đức, chuyên gia giao thông (Giảng viên Đại học Quốc gia Hà Nội) nhận xét, đầu tư cho đường sắt rất lớn, nhưng so sánh với hàng không, nguồn đầu tư còn lớn hơn nhiều nhưng ngành này lại làm được. Điều quan trọng là khi một ngành muốn thoát ra khỏi trì trệ, luẩn quẩn để phát triển thì không bao giờ được đóng kín nội bộ mà buộc phải liên kết, phối hợp với các ngành khác.
Vì sao nhà đầu tư không mặn mà?
Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Nguyễn Ngọc Đông cho biết, cuối năm 2014, Bộ Giao thông Vận tải đã phê duyệt Đề án “Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư kết cấu hạ tầng lĩnh vực đường sắt”, với mục tiêu huy động tối đa và hiệu quả mọi nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đường sắt. Theo đó, Nhà nước tập trung đầu tư xây dựng các hạng mục kết cấu hạ tầng đường sắt trực tiếp phục vụ chạy tàu, còn các hạng mục khác có khả năng thu hồi vốn nhanh như: nhà ga, kho ga, ke ga, bãi hàng, các khu dịch vụ hỗ trợ khác… sẽ huy động xã hội hóa để đầu tư và kinh doanh, khai thác.
Chủ trương của Bộ Giao thông Vận tải luôn hoan nghênh đầu tư xã hội hóa vào đường sắt. Tuy nhiên, Thứ trưởng Nguyễn Ngọc Đông cũng thừa nhận, trở ngại lớn nhất là không có khả năng thu hồi vốn cho các nhà đầu tư khi đầu tư theo hình thức PPP (công tư). Nguyên do bởi tổng mức đầu tư các dự án đường sắt rất lớn nên việc thu hồi vốn lâu hoặc khó khả thi về tài chính.
“Trên thế giới, kêu gọi đầu tư đường sắt theo hình thức PPP thường thực hiện theo mô hình nhà nước đầu tư rồi giao tư nhân khai thác hoặc nhà đầu tư xây dựng rồi cho nhà nước thuê lại để khai thác hoặc nhà đầu tư đầu tư các kho bãi hàng hóa để khai thác”, Thứ trưởng Đông thông tin.
Hiện nay, đã có một số nhà đầu tư ngoài ngành như Viện Khoa học công nghiệp Phương Nam, Công ty cổ phần Thương mại dịch vụ khách sạn Bạch Đằng đề xuất đầu tư một số dự án, thậm chí đã có tập đoàn nước ngoài tỏ ý muốn đầu tư vào ngành đường sắt như Tập đoàn Lotte (Hàn Quốc).
Ngoài ra, một vài doanh nghiệp bày tỏ mong muốn đầu tư vào nhà ga Hà Nội, Sài Gòn, Đà Nẵng để liên danh khai thác trên một số hành trình, nhưng đến nay ý tưởng vẫn còn trên giấy. Cụ thể như: dự án đường sắt vào cảng cửa ngõ quốc tế Hải Phòng nằm trong danh mục kêu gọi đầu tư xã hội hóa, song chưa có nhà đầu tư nào quan tâm vì tổng mức đầu tư quá lớn, chỉ trong giai đoạn 1 đã cần số vốn là 1,55 tỷ USD, trong khi vốn ngân sách Nhà nước hỗ trợ cho dự án không có.
Như vậy, sau gần 5 năm kêu gọi đầu tư vào ngành đường sắt, Bộ Giao thông Vận tải thừa nhận vẫn chưa có dự án nào được thực hiện theo hình thức PPP. Có chăng chỉ là dự án Trung tâm Logistics đường sắt tại ga Yên Viên được thực hiện theo hình thức cho thuê có điều kiện do Công ty cổ phần Giao nhận và Vận chuyển Indo Trần (ITL) đầu tư đã hoàn thành và đi vào khai thác từ tháng 9/2016. Gần đây nhất, Tổng công ty Tân cảng Sài Gòn cũng bắt tay với VNR xây hai cảng cạn (ICD) tại Sóng Thần (Bình Dương) và Đông Anh (Hà Nội).
Theo đánh giá của ông Đặng Sỹ Mạnh, Phó Tổng Giám đốc phụ trách điều hành VNR, bên cạnh cơ chế, chính sách chưa đầy đủ, rõ ràng, đặc biệt là chưa có Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư, việc nguồn vốn đầu tư quá lớn khiến các dự án đầu tư đường sắt không có nhiều nhà đầu tư quan tâm.
Thứ trưởng Nguyễn Ngọc Đông cho biết, Bộ Giao thông Vận tải vừa trình Chính phủ Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án đường sắt tốc độ cao trên trục Bắc - Nam với tổng mức đầu tư khoảng 58,71 tỷ USD. Theo đó, dự kiến hình thức đầu tư, phương án huy động vốn theo hình thức PPP (nhà nước đầu tư kết cấu hạ tầng đường sắt chiếm khoảng 80% tổng mức đầu tư dự án; nhà đầu tư mua sắm đoàn tàu và một số thiết bị khoảng 20% tổng mức đầu tư dự án, nhà đầu tư chịu trách nhiệm vận hành khai thác, duy tu bảo dưỡng và trả phí thuê hạ tầng).
Luật Đường sắt ban hành năm 2017 quy định, Nhà nước khuyến khích, hỗ trợ, tạo điều kiện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đầu tư, kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt và phát triển công nghiệp đường sắt. Theo đánh giá của các chuyên gia giao thông, đây là cơ sở pháp lý quan trọng, một “nút thắt” về chính sách đã được tháo gỡ để đường sắt có thể thu hút các nguồn lực ngoài ngành.
Nhằm chủ động trong việc khai thác, kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt và thu hút các nguồn lực xã hội hóa đầu tư, VNR đã xây dựng phương án “Quản lý, sử dụng, khai thác, kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do Nhà nước đầu tư”. Trong đó, VNR đề xuất phương án giao tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do Nhà nước đầu tư hiện nay cho Tổng công ty tiếp tục trực tiếp quản lý, sử dụng, khai thác, kinh doanh theo 2 hình thức. Phần tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt gồm: cầu, hầm, hệ thống đường ray, hệ thống thông tin tín hiệu… giao cho VNR quản lý, sử dụng và khai thác không tính thành phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Phần tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt gồm các nhà ga, kho hàng, bãi hàng… giao cho VNR theo hình thức đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Theo phân tích của lãnh đạo Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, đề xuất trên có ưu điểm phù hợp với chính sách, chiến lược phát triển ngành đường sắt của Nhà nước và các quy định của pháp luật hiện hành. Ngoài ra, đây cũng là mô hình quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt mà các nước có ngành đường sắt phát triển như Đức, Pháp, Nga, Trung Quốc, Nhật Bản, Malaysia áp dụng. Mặt khác, việc triển khai theo hướng trên sẽ giúp nâng cao vai trò quản lý nhà nước và phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành; trình tự, thủ tục rõ ràng, trách nhiệm cụ thể giữa các chủ thể; không làm xáo trộn về cơ cấu tổ chức bộ máy hoạt động, lao động, định biên.
Đặc biệt, phương án này sẽ khuyến khích các tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt và vận tải đường sắt; đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh không phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp kinh doanh vận tải đường sắt.
Trong những năm qua, các phương thức vận tải như: đường bộ, đường biển, hàng không được Nhà nước ưu tiên đầu tư phát triển thì trái lại ngành đường sắt chỉ được cấp kinh phí “nhỏ giọt”. Ngoài ra, việc huy động đầu tư theo hình thức xã hội hóa vào ngành này cũng rất khó khăn và đây đang là nút thắt được ngành giao thông tập trung tháo gỡ.
Đầu tư nhỏ giọt, cầm chừng
Theo Bộ Giao thông Vận tải, nhu cầu nguồn vốn đầu tư cho phát triển đường sắt rất lớn, tuy nhiên hiện tại chỉ hơn 2% ngân sách Nhà nước được đầu tư cho đường sắt. Số liệu cho thấy, giai đoạn 2001-2010, tổng số vốn đầu tư cho ngành giao thông là 140.870 tỷ đồng thì vốn đầu tư cho đường sắt chỉ 4.802 tỷ đồng (chiếm 2,9%), trong khi vốn cho đường bộ tới 140.870 tỷ đồng (chiếm 88%). Giai đoạn 2010-2015, vốn đầu tư cho giao thông được ghi nhận kỷ lục là 330.000 tỷ đồng thì đường sắt cũng chỉ được phân bổ 9.203 tỷ đồng (chiếm 3%), đầu tư cho đường bộ là 299.000 tỷ đồng (chiếm 90%).
Hàng năm, nguồn vốn sự nghiệp kinh tế được cấp để duy tu, bảo trì hệ thống đường sắt cũng rất hạn chế, chỉ đạt hơn 30% nhu cầu thực tế. Chính vì vậy, hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt ngày càng xuống cấp và bị thu hẹp. Cộng với công nghệ khai thác lạc hậu, dịch vụ yếu đã làm sức cạnh tranh của vận tải đường sắt ngày càng thấp.
Theo Tổng công ty Đường sắt Việt Nam (VNR), vốn ngân sách nhà nước cấp cho VNR để bảo trì hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt bình quân hàng năm khoảng 2.000 tỷ đồng, trong khi nếu tính đúng, tính đủ theo định mức kinh tế kỹ thuật, hàng năm cần đến 7.000 tỷ đồng. Đó là chưa kể nhiều công trình sửa chữa lớn, khẩn cấp hay sửa chữa, gia cố đảm bảo an toàn cũng trích ra từ khoản vốn này.
Theo ý kiến của các chuyên gia giao thông, việc đầu tư hạ tầng đường sắt ở thời điểm hiện tại là rất cấp thiết. Để có thể “tạo lực” cho đường sắt phát triển thì đầu tư cho đường sắt cần phải tăng lên. Muốn vậy, nguồn lực của Nhà nước cũng phải tăng lên để có thể trích đầu tư nhiều hơn cho hạ tầng đường sắt.
Vừa qua, Quốc hội đã thông qua khoản kinh phí 7.000 tỷ đồng cho 4 dự án cấp thiết để nâng cấp, sửa chữa hạ tầng đường sắt Bắc - Nam. Tuy nhiên, Bộ Giao thông Vận tải cho rằng nhu cầu đầu tư tổng thể của đường sắt lớn hơn rất nhiều.
Ông Đặng Sỹ Mạnh, Phó Tổng Giám đốc phụ trách điều hành VNR cho hay, trong điều kiện khó khăn về vốn đầu tư, mục tiêu trước mắt của Tổng công ty là khai thác tối đa năng lực hiện có của hạ tầng đường sắt, đặc biệt phải đảm bảo an toàn hành khách, hàng hóa cũng như người dân tham gia giao thông.
TS. Nguyễn Hữu Đức, chuyên gia giao thông (Giảng viên Đại học Quốc gia Hà Nội) nhận xét, đầu tư cho đường sắt rất lớn, nhưng so sánh với hàng không, nguồn đầu tư còn lớn hơn nhiều nhưng ngành này lại làm được. Điều quan trọng là khi một ngành muốn thoát ra khỏi trì trệ, luẩn quẩn để phát triển thì không bao giờ được đóng kín nội bộ mà buộc phải liên kết, phối hợp với các ngành khác.
Vì sao nhà đầu tư không mặn mà?
Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải Nguyễn Ngọc Đông cho biết, cuối năm 2014, Bộ Giao thông Vận tải đã phê duyệt Đề án “Huy động vốn xã hội hóa để đầu tư kết cấu hạ tầng lĩnh vực đường sắt”, với mục tiêu huy động tối đa và hiệu quả mọi nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đường sắt. Theo đó, Nhà nước tập trung đầu tư xây dựng các hạng mục kết cấu hạ tầng đường sắt trực tiếp phục vụ chạy tàu, còn các hạng mục khác có khả năng thu hồi vốn nhanh như: nhà ga, kho ga, ke ga, bãi hàng, các khu dịch vụ hỗ trợ khác… sẽ huy động xã hội hóa để đầu tư và kinh doanh, khai thác.
Chủ trương của Bộ Giao thông Vận tải luôn hoan nghênh đầu tư xã hội hóa vào đường sắt. Tuy nhiên, Thứ trưởng Nguyễn Ngọc Đông cũng thừa nhận, trở ngại lớn nhất là không có khả năng thu hồi vốn cho các nhà đầu tư khi đầu tư theo hình thức PPP (công tư). Nguyên do bởi tổng mức đầu tư các dự án đường sắt rất lớn nên việc thu hồi vốn lâu hoặc khó khả thi về tài chính.
“Trên thế giới, kêu gọi đầu tư đường sắt theo hình thức PPP thường thực hiện theo mô hình nhà nước đầu tư rồi giao tư nhân khai thác hoặc nhà đầu tư xây dựng rồi cho nhà nước thuê lại để khai thác hoặc nhà đầu tư đầu tư các kho bãi hàng hóa để khai thác”, Thứ trưởng Đông thông tin.
Hiện nay, đã có một số nhà đầu tư ngoài ngành như Viện Khoa học công nghiệp Phương Nam, Công ty cổ phần Thương mại dịch vụ khách sạn Bạch Đằng đề xuất đầu tư một số dự án, thậm chí đã có tập đoàn nước ngoài tỏ ý muốn đầu tư vào ngành đường sắt như Tập đoàn Lotte (Hàn Quốc).
Ngoài ra, một vài doanh nghiệp bày tỏ mong muốn đầu tư vào nhà ga Hà Nội, Sài Gòn, Đà Nẵng để liên danh khai thác trên một số hành trình, nhưng đến nay ý tưởng vẫn còn trên giấy. Cụ thể như: dự án đường sắt vào cảng cửa ngõ quốc tế Hải Phòng nằm trong danh mục kêu gọi đầu tư xã hội hóa, song chưa có nhà đầu tư nào quan tâm vì tổng mức đầu tư quá lớn, chỉ trong giai đoạn 1 đã cần số vốn là 1,55 tỷ USD, trong khi vốn ngân sách Nhà nước hỗ trợ cho dự án không có.
Như vậy, sau gần 5 năm kêu gọi đầu tư vào ngành đường sắt, Bộ Giao thông Vận tải thừa nhận vẫn chưa có dự án nào được thực hiện theo hình thức PPP. Có chăng chỉ là dự án Trung tâm Logistics đường sắt tại ga Yên Viên được thực hiện theo hình thức cho thuê có điều kiện do Công ty cổ phần Giao nhận và Vận chuyển Indo Trần (ITL) đầu tư đã hoàn thành và đi vào khai thác từ tháng 9/2016. Gần đây nhất, Tổng công ty Tân cảng Sài Gòn cũng bắt tay với VNR xây hai cảng cạn (ICD) tại Sóng Thần (Bình Dương) và Đông Anh (Hà Nội).
Theo đánh giá của ông Đặng Sỹ Mạnh, Phó Tổng Giám đốc phụ trách điều hành VNR, bên cạnh cơ chế, chính sách chưa đầy đủ, rõ ràng, đặc biệt là chưa có Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư, việc nguồn vốn đầu tư quá lớn khiến các dự án đầu tư đường sắt không có nhiều nhà đầu tư quan tâm.
Thứ trưởng Nguyễn Ngọc Đông cho biết, Bộ Giao thông Vận tải vừa trình Chính phủ Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án đường sắt tốc độ cao trên trục Bắc - Nam với tổng mức đầu tư khoảng 58,71 tỷ USD. Theo đó, dự kiến hình thức đầu tư, phương án huy động vốn theo hình thức PPP (nhà nước đầu tư kết cấu hạ tầng đường sắt chiếm khoảng 80% tổng mức đầu tư dự án; nhà đầu tư mua sắm đoàn tàu và một số thiết bị khoảng 20% tổng mức đầu tư dự án, nhà đầu tư chịu trách nhiệm vận hành khai thác, duy tu bảo dưỡng và trả phí thuê hạ tầng).
Luật Đường sắt ban hành năm 2017 quy định, Nhà nước khuyến khích, hỗ trợ, tạo điều kiện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đầu tư, kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt và phát triển công nghiệp đường sắt. Theo đánh giá của các chuyên gia giao thông, đây là cơ sở pháp lý quan trọng, một “nút thắt” về chính sách đã được tháo gỡ để đường sắt có thể thu hút các nguồn lực ngoài ngành.
Nhằm chủ động trong việc khai thác, kinh doanh kết cấu hạ tầng đường sắt và thu hút các nguồn lực xã hội hóa đầu tư, VNR đã xây dựng phương án “Quản lý, sử dụng, khai thác, kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do Nhà nước đầu tư”. Trong đó, VNR đề xuất phương án giao tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt quốc gia do Nhà nước đầu tư hiện nay cho Tổng công ty tiếp tục trực tiếp quản lý, sử dụng, khai thác, kinh doanh theo 2 hình thức. Phần tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt gồm: cầu, hầm, hệ thống đường ray, hệ thống thông tin tín hiệu… giao cho VNR quản lý, sử dụng và khai thác không tính thành phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Phần tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt gồm các nhà ga, kho hàng, bãi hàng… giao cho VNR theo hình thức đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Theo phân tích của lãnh đạo Tổng công ty Đường sắt Việt Nam, đề xuất trên có ưu điểm phù hợp với chính sách, chiến lược phát triển ngành đường sắt của Nhà nước và các quy định của pháp luật hiện hành. Ngoài ra, đây cũng là mô hình quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt mà các nước có ngành đường sắt phát triển như Đức, Pháp, Nga, Trung Quốc, Nhật Bản, Malaysia áp dụng. Mặt khác, việc triển khai theo hướng trên sẽ giúp nâng cao vai trò quản lý nhà nước và phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành; trình tự, thủ tục rõ ràng, trách nhiệm cụ thể giữa các chủ thể; không làm xáo trộn về cơ cấu tổ chức bộ máy hoạt động, lao động, định biên.
Đặc biệt, phương án này sẽ khuyến khích các tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư kinh doanh tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt và vận tải đường sắt; đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh không phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp kinh doanh vận tải đường sắt.
Quang Toàn
Bài cuối: Các xu hướng định hình ngành đường sắt thế giới trong năm 2019
